Бюджет порежут на 3% ВВП

Москва. 6 апреля. FINMARKET.RU - Минфин предлагает пойти не беспрецедентный для России шаг - произвести сокращение расходов бюджета почти на европейский манер. Министерство разработало и внесло в администрацию президента сложную систему, не только избавляющую бюджет от зависимости от цен на нефть, но и жестко ограничивающую его дефицит. В результате, по расчетам ведомства, расходы федерального бюджета снизятся на 3% ВВП. Эксперты полагают, что если резать с умом, такая операция даже пойдет экономике на пользу. Вот только о госинвестиций, вероятно, придется отказаться.

В распоряжении "Финмаркета" оказался доклад заместителя министра финансов Алексея Лаврова на имя президента Дмитрия Медведева, в котором подробно описана новая система бюджетных правил. По сравнению с предыдущим вариантом, она претерпела революционные изменения.

До кризиса 2009 года расходование нефтегазовых доходов ограничивалось определенным процентом ВВП, а все, что было выше норматива, направлялось в Стабилизационный фонд ( в начале 2008 года его поделили на две части - Резервный и Фонд национального благосостояния).

В кризис, когда цена на нефть рухнула, правило отменили, а государству пришлось залезть в "копилку", чтобы денег хватило на спасение всех нуждающихся и на текущие бюджетные расходы. Снижение в 2009 году цены на нефть с $94,4 до $61,1 за баррель привело к сокращению доходов бюджета с 22,5% ВВП до 18,9% ВВП. В результате профицитный бюджет 2008 (4,1% ВВП) превратился в дефицитный - причем с дырой сразу в 6% ВВП. С тех пор норма Бюджетного кодекса, ограничивающая использование доходов от экспорта нефти и газа, считается замороженной.

В результате, отсутствие четких механизмов управления доходами бюджета делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам и существенно снижает инвестиционную привлекательность экономики. Когда цены идут вниз, инвесторы уходят из страны, а, значит, растет стоимость займов для России, констатирует Минфин. А доля государства растет вместе с ценой на нефть, что очень дурно влияет на конкуренцию в экономике, добавляют аргумент эксперты.

Минэкономразвития, которое радеет за госинвестиции, идею Минфина не разделяет. "Правило должно определяться не только ценой на нефть. Одним из элементов такого правила может быть требование того, что в реальном выражении расходы должны расти так же, как растет реальный ВВП", - сказал в пятницу замминистра Андрей Клепач.

Бюджет начнут резать по более низкой цене на нефть уже в следующем году

• Новые правила будут гораздо жестче докризисных. Фактически речь идет не о фиксации объема нефтегазовых доходов, которые могут быть потрачены, а об ограничении всех расходов бюджета.
• Схема будет выглядеть так: расходы бюджета не могут быть больше доходов бюджета, рассчитанных по базовой цене нефти и увеличенных на дефицит федерального бюджета, который не может превышать 1% ВВП.
• Минэкономразвития не нравилась изначальная идея Минфина брать в качестве базовой цены среднюю скользящую за последние 10 лет. Андрей Клепач предложил считать среднюю цену за 3 года, как "более отвечающую конъюнктуре рынка". Теперь Минфин предлагает гибридный вариант: если среднегодовая цена на нефть за 3 года не превышает показатель, рассчитанный за 10 лет, базовыми будут считаться расчеты за 3 года. Если бы правило действовало сейчас, базовая цена составила бы $82,9 за баррель и бюджет пришлось бы резать очень сильно.
• Расчетные доходы бюджета - это доходы, рассчитанные на основе базовой цены, плюс недостаток - если фактическая цена на нефть оказалась ниже базовой, - или минус избыток, если фактическая цена оказалась выше. Избыток средств будет направляться на накопление в Резервный фонд, норматив наполнения которого - 7% ВВП. Если будет фиксироваться недостаток средств, деньги, наоборот, из Резервного фонда будут направляться в бюджет.
• Объем резервного фонда в 7% ВВП, с одной стороны, позволит обеспечить "подушку безопасности" для бюджета при умеренном снижении цен на нефть, с другой стороны, компенсировать потери в случае краткосрочных резких падений нефтяных котировок. И только когда Резервный фонд будет заполнен "под завязку", "лишние" нефтегазовые доходы начнут отправлять в фонд национального благосостояния (не менее половины от "излишка") и на финансирование инфраструктурных и "других приоритетных проектов".

Таким образом, исходя из базовой цены на нефть, каждый год будет рассчитываться предельный объем расходов, превышать который нельзя.

Работать бюджетные правила начнут уже со следующего года, но в тестовом режиме с базовой ценой для бюджета в $103 за баррель. В 2014 и 2015 гг., базовая цена составит $98 и $89 за баррель соответственно.

При таких значениях расходы бюджета на 2012 - 2014 гг., автоматически оказываются соответствующими уже утвержденным планам правительства. С 2016 года бюджет будет переведен на расчет по средней за 10 лет цене на нефть, и расходы (точнее их доля в ВВП) начнут снижаться.

По подсчетам Минфина, расходы федерального бюджета с текущего 21,5% ВВП в 2012 году снизятся до 19% ВВП в 2016 году и до 18,8% ВВП в 2020 году - т.е. на 2,7% ВВП. 2,7% ВВП в 2011 году - это почти 1,5 трлн рублей.

Правда, номинальный размер расходов будет расти из-за инфляции и увеличения размеров экономки.

Но, главное, начнет снижаться зависимость бюджета и экономики в целом от нефти. Сейчас на нефть и газ приходится примерно половина поступлений в федеральный бюджет.

Если бы в России не было нефти... Сравнение программ по сокращению бюджетного дефицита в разных странах

При умеренном росте цен на нефть до 2020 года ("умеренной" предлагается считать среднегодовую цену на нефть в $100 за баррель в ценах 2011 года):

• ненефтегазовый дефицит сократится с нынешних 10,9% ВВП до 8,1% ВВП (МВФ, например, предлагает срочно - до 2015 года - снизить его до 4,7% ВВП)
• федеральный бюджет с 2015 года будет бездефицитным,
• совокупный объем двух резеврных фондов вырастет с 8,8% ВВП на конец 2012 года до 11,9% ВВП на конец 2020 года.

Эксперты уже предлагают варианты сокращения расходов:

Наталья Акиндинова, директор Центра развития Высшей школы экономики:

Здесь есть два аспекта:

• Бюджетное правило, которое ограничивает общий уровень расходов бюджета. Эта система эффективна, а в нашей стране требуется ограничить расходы и аккумулировать часть доходов бюджета. Проще всего это сделать именно путем введения бюджетного правила. Это предлагалось и в рамках «Стратегии-2020».
• Вопросы о приоритетах бюджета. В бюджете, который будет действовать до 2014 года, основными приоритетами в расходах является оборона. Сказывается государственная программа перевооружения, а также существенное повышение зарплат военных и силовиков. Также большой объем расходов уходит на финансирование дефицита Пенсионного фонда. Получается, что по остальным направлениям, например, здравоохранение, образование, национальная экономика, трансферты регионам, бюджет ограничен, по ним расходы сокращаются.

С введением бюджетного правила будет рассматриваться вопрос об изменение приоритетов расходов. Авторы «Стратеги-2020» предлагают бюджетный маневр: нужно увеличить расходы на образование и здравоохранение. Важны также трансферты регионам, ведь когда мы их сокращаем, то мы сокращаем ресурсы региональных бюджетов.

К тому же сейчас есть ресурс для оптимизации расходов в сфере обороны и безопасности. Это касается и программы перевооружения: там можно сдвинуть сроки и изменить количество закупаемой техники. Численность сотрудников правоохранительных органов у нас на тысячу человек населения в 3 раза больше, чем в развитых странах. Это также ресурс для сокращения бюджетных расходов.

Сейчас обсуждаются и разные предложения оптимизации расходов на образование и здравоохранение – там тоже есть внутренние ресурсы. По количеству учителей на тысячу человек мы также в 1,5 раза превышаем развитые страны, при этом меньше и показатель количества учеников на одного учителя. Это связано с демографическим провалом и развитием частных малочисленных школ. При этом Владимир Путин обещал повысить зарплату учителям.

Еще есть более конкретные предложения, например, реформа профессионального образования и сокращение сроков обучения. Это так называемый прикладной бакалавриат: сроки обучения будут сокращены до 2-3 лет. Этого достаточно, чтобы получить профессию, но на образование будут уходить не так много ресурсов.

С здравоохранением ситуация сложнее. Соотношение врачей и пациентов у нас также выше, чем в других странах. Однако Минздрав поддерживает другой подход: количество врачей, напротив, нужно увеличить. Одно из предложений о сокращении расходов: развитие амбулаторной помощи. У нас довольно много оказывается стационарной помощи и мало амбулаторной в сравнение с большинством других стран. Амбулаторная помощь при этом несколько дешевле.

Елена Пенухина, эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования:

Социальные расходы трогать нельзя, правильно? А о том, что пенсионный возраст будет повышен, пока не говорят. То есть пока что не стоит снимать со счетов то, что социальные расходы будут расти в обязательном порядке. "Пенсионка" плюс предвыборные обещания нашего президента - это где-то 1,5% ВВП. У нас принята госпрограмма вооружения до 2020 года, которая определяет размер оборонных расходов. Возможно, отчасти ее пересмотрят. Но тут тоже есть объективные вещи, что часть расходов просто не может быть снижена, потому что это вопрос обороноспособности страны. Есть социальные расходы неснижаемые, которые обязательно будут расти в ближайшие десять лет - это точно.

Собственно, что остается? Остаются госинвестиции. Сейчас уже прошли новости о том, что федеральные елевые программы будут снижать, что, по сути, означает снижение размера госинвестиций.

Что лучше для экономики: стабильность из-за того, что у нас есть бюджетное правило, при этом одновременно отсутствие возможности для государства как-то стимулировать экономический рост с помощью расходов или все-таки какое-то время еще пока пожить с дефицитом, но зато вложиться в инфраструктуру, в институты развития, в какие-то базовые госинвестиции? Это вопрос дискуссионный.

Я надеюсь, что бюджетные правила будут приняты не в такой жесткой мере, как-то помягче. Безусловно, стабильность важна, и бюджетное правило позволяет обеспечивать эту стабильность. Но цена очень высока. Вопрос в том, чтобы грамотно посчитать и понять, что выбрать - меньший вред или большую пользу.