S&P: российские муниципалитеты бедны, нестабильны и плохо управляются

Москва. 16 октября. FINMARKET.RU - Федеральные власти потихоньку передают регионам и местному самоуправлению все больше и больше полномочий, а вместе с полномочиями растут и их финансовые обязательства. Но никакого надежного фундамента - финансово стабильных и состоятельных муниципалитетов - в стране нет.

Муниципальные финансы становятся все более нестабильны из-за продолжающейся почти 10 лет реформы, им нужно все больше региональных дотаций, чтобы выполнить свои обязательства, а их налоговые доходы мизерны, считают в Standard & Poors. Аналитики агентства во главе с Кареном Вартапетовым изучили, как работают финансы местных органов власти и пришли к выводу, что с каждым годом их положение становится все хуже и хуже. Российскую систему финансирования муниципальных образований и регионов в агентстве оценили на 5 по 6-балльной шкале, в которой 6 - самая низкая оценка.

Реформе не видно конца

Муниципальные финансы в России непредсказуемы и нестабильны. Горизонт планирования бюджетных расходов и доходов составляет один год. Реформа самоуправления началась еще в 2003 году и должна была закончиться в 2006-2008 годах. В результате реформы должна была появится понятная и прозрачная двухуровневая система разграничения налоговых доходов между регионами и муниципалитетами. Но она так и не появилась.

В результате реформы должна была появиться прозрачная двухуровневая система

Аналитики S&P перечисляют проблемы, дестабилизирующие муниципальные бюджеты:

• Законодательство постоянно меняется. С начала реформы прошло приблизительно 10 лет, и до сих пор не ясно, чем она закончится. С 2003 года федеральный закон о местном самоуправлении было внесено 60 поправок. Некоторые законы вступят в силу лишь в 2015 году вместо планировавшихся ранее 2006-2008 годов.
• Скоро будет новая реформа. Власти планируют объединять мелкие поселения в более крупные территориальные образования. Для этого уже подготовлено законодательство: объединение должно утверждаться местными законодательными органами, а не жителями поселения в ходе референдума, как раньше. В этом году процесс объедения поселений уже начался, например, в Ленинградской, Саратовской и Курской областях. В результате объединения органы местного самоуправления теряют свою бюджетную независимость: в 2011 году 90% местных бюджетов финансировались бюджетами более высоких уровней. Это противоречит целям бюджетной реформы, а это значит, что скоро начнется еще один ее этап.
• Низкая налоговая автономия. У многих муниципалитетов просто нет собственных доходов. Они зависят от финансовой помощи региональных администраций, а те - от поступлений налога на прибыль, которые волатильны, и от бюджетных трансфертов, размер которых непредсказуем.
• Различные федеральные налоговые льготы вроде налога на землю значительно сокращают поступления в местные бюджеты. В 2011 году многие муниципальные бюджеты лишилась поступлений от транспортного налога из-за необходимости создать дорожные фонды.
• Без права голоса. Реформы инициируются в центре, а у местных муниципалитетов нет рычагов влияния на их ход.

Разрыв доходов и расходов растет

У российской системы общественных финансов есть два крупных недостатка - зависимость местных бюджетов от региональных трансферотов и низкая налоговая автономия. Они помешали и реализации важной цели реформы - разрыв между расходами и доходами бюджета так и не был сокращен.

• В 2004-2005 годах на федеральном и региональном уровнях была централизована часть налогов, например, налог на прибыль, НДС и другие. Различные расходы также были переведены на более высокий уровень.
• В результате доля доходов муниципалитетов в консолидированном бюджете снизилась с 30% в 2004-2008 годах до 18% в 2011 году.
• За это же время доля трансфертов в доходах местных бюджетов выросла в два раза. Причем часто они не покрывают все расходы. Например, целевые трансферты не учитывают различные административные расходы.

Местные бюджеты все больше зависят от трансфертов из центра

• У регионов нет стимулов развивать собственную экономику, ведь основная часть налоговых поступлений в бюджеты - это то, что остается после уплаты федеральных и региональных налогов.

Местные бюджеты кормятся с целевых трансфертов и федеральных налогов

• Региональные власти неформально влияют на местные администрации. Примером может служить избирательная кампания 2011-2012 годов: от местных органов власти требовали увеличить зарплат бюджетникам, но регионального финансирования на это не поступало.
• Еще один фактор - изношенная структура ЖКХ, которая требует постоянных вливаний из местных бюджетов. Если темпы роста экономики замедлятся, то это еще больше увеличит бремя на муниципалитеты.

Бюджетные правила работают, но нарушаются

Законодательно ограничивается дефицит местных бюджета и размер их долга.

• Дефицит местных бюджетов не может превышать 10% доходов, а для регионов, куда поступают значительные дотации, - 5%.
• В первом случае долг региона не может быть выше 100% доходов, а во втором случае - 50%.
• В итоге, местный долг в России действительно меньше 10% доходов - это очень мало по сравнению с другими странами.

Но есть и фактор риска - законодательно не ограничены объемы краткосрочных долгов - их у местных органов власти довольно много. В итоге, растут риски получения рефинансирования, найти деньги на погашения этих долгов будет тяжело.

Муниципалитеты не прозрачны

Качество финансовой отчетности местных властей в S&P оценили высоко, но отметили, что работа бюджетных органов и процессы принятия решений остаются непрозрачным.

• Федеральная отчетность является детальной и достоверной, хотя в ней не учитывают некоторые важные особенности, например, операции муниципальный предприятий.
• Отчеты муниципальных образований публикуются нерегулярно. Исключения - некоторые крупные города. Общедоступной информации о деятельности конкретных муниципалитетов практически нет.
• Практика постоянного аудита муниципальных бюджетов не распространена.

У S&P есть и еще одна претензия к устройству российских муниципальных образований: под давлением региональных властей все чаще назначаются "сити-менеджеры". Муниципальное собрание заключает контракт с человеком, который становится главой администрации. В 2011 году эту схему использовали 30% местных образований. В итоге, муниципалитеты становится менее прозрачными, теряется связь с избирателями.

Система трансфертов хромает, но работает

Система распределения финансовой помощи значительно улучшилась. Законодательством предусмотрено множество различных трансфертов. Регионы могут выравнивать местные бюджеты с помощью отчислений от НДФЛ.

Важное изменение - возможное введение "казначейских кредитов", которое предусматрено поправками в Бюджетный кодекс. Все регионы и местные бюджеты смогут получить кредит из остатков средств на счету Федерального казначейства. Региональные и муниципальные власти могут занять не более 1/12 доходов, предусмотренных в бюджете, на срок до 30 дней. Это может повысить ликвидность муниципалитетов.