Нет смысла поддерживать расходы, которые выходят за возможности бюджета - замминистра финансов РФ Антон Силуанов

В 2009 году не только федеральные власти, но и регионы оказались в сложной ситуации: доходы бюджетов после нескольких лет роста впервые снижаются, а расходные обязательства приняты исходя из прежних планов. Замминистра финансов РФ Антон Силуанов рассказал агентству "Интерфакс-АФИ", как субъекты федерации адаптируются к новым обстоятельствам и что для них может сделать Минфин.

- Антон Германович, как регионы завершили 2008 год? Каковы прогнозы на этот год?

- В 2008 году доходы субъектов РФ были сформированы в сумме 6 трлн 192 млрд рублей, расходы - 6 трлн 247 млрд рублей. То есть регионы завершили год с дефицитом 54 млрд рублей.

В этом году мы оцениваем доходы на 1 трлн меньше, чем в прошлом году. В первую очередь это связано с поступлениями налога на прибыль и налога на доходы физических лиц. Остальные налоги поступают достаточно устойчиво. Если взять акцизы, то поступления идут с ростом к предыдущему году, потому что мы передали регионам федеральную часть акцизов. По налогу на имущество, земельному налогу тоже пока нет таких серьезных провалов. Поэтому у муниципальных образований, в отличие от субъектов РФ, сформирована более устойчивая доходная база.

Что касается расходов, то в этом году мы ожидаем их на уровне 5,9 трлн рублей. Дефицит мы оцениваем примерно в 800 млрд рублей, который частично будет покрываться финансовой помощью из федерального бюджета.

- Насколько ожидания меняются по сравнению с тем, что изначально планировалось?

- Изначально планировалось, что доходы и расходы вырастут примерно на 15-20% к уровню 2008 года.

- За счет каких источников будет финансироваться дефицит? Вряд ли регионы будут иметь возможность привлечь такой объем займов.

- Часть дефицита может быть покрыта заимствованиями, в том числе и бюджетными кредитами. Но есть еще часть, которая не покрывается даже источниками финансирования дефицита. Она выходит за предельные параметры дефицита, которые утверждены Бюджетным кодексом, то есть превышает 15% доходов региональных бюджетов. По этой части необходимо принимать решение либо о дальнейшем сокращении бюджетных расходов регионов, либо о предоставлении дополнительной поддержки из федерального бюджета в виде финансовой помощи.

Такую работу нам еще предстоит провести с регионами, потому что сначала нужно более детально оценить параметры бюджетов 2009 года. Это мы сделаем после того, как посмотрим итоги исполнения бюджетов в I квартале. Пока динамика поступлений доходов неустойчивая.

- Каковы предварительные данные по исполнению бюджетов в этом году?

- Налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ в январе составили 224 млрд рублей, снизившись на 11% по сравнению с уровнем января 2008 года. За февраль налоговые и неналоговые доходы сложились на уровне 199 млрд рублей, это на 31% ниже прошлогоднего показателя.

Основное падение происходит по налогу на прибыль - поступления в январе снизились на 30% и составили 54 млрд рублей. Пока это укладывается в прогноз Минфина о возможном снижении поступлений по этому налогу на 40%. Поступления по НДПИ сократились на 46% по сравнению с январем 2008 года.

Поступление НДФЛ соответствует прошлогоднему уровню.

Доходы от других налогов в январе сохранялись на уровне прошлого года, а в феврале наблюдался рост на 13% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.

- Говорят, что в части поступлений налога на прибыль возникла проблема, поскольку многие компании в предыдущие периоды переплатили налог и начали подавать заявки на возврат. По нашим данным, в некоторых регионах сумма заявленного к возврату налога доходит до 60% годового дохода бюджета.

- Действительно, это так. Возвраты начались уже в ноябре-декабре прошлого года и продолжились в январе-феврале этого года. Во многом с этим связано и падение поступлений. За три недели февраля возвраты излишне внесенных платежей по налогу на прибыль в целом по субъектам РФ превысили поступления на 1,5 млрд рублей, хотя к концу месяца сложилось положительное сальдо - 4,5 млрд рублей.

- То есть фактически за три недели февраля поступления были отрицательными?

- Да, в целом по субъектам. Превышение возвратов над поступлениями зафиксировано в 25 регионах. Наибольшие возвраты идут по Ямало-Ненецкому АО, Тюменской, Челябинской, Самарской областям, Удмуртии, Камчатскому, Красноярскому краю, по Москве.

- Как складывается ситуация с расходами?

- Расходы примерно соответствуют уровню прошлого года. В январе они составили 159 млрд рублей, что на 2% ниже, чем в январе 2008 года. За февраль расходы составили 377 млрд рублей, и это на 4% меньше, чем в феврале прошлого года.

При этом удельный вес расходов на оплату труда в общем объеме расходов бюджетов возрос в январе-феврале с 36% до 39%. Это связано с решениями о повышении заработной платы. Хотя многие регионы отказались от повышения фонда оплаты труда на 30%, увеличение МРОТ само по себе требует роста фонда. С другой стороны, большая часть регионов переходит на отраслевую систему оплаты труда и, соответственно, увеличивает фонд оплаты труда для стимулирующих выплат.

По нашим расчетам, примерно 10% увеличения расходов на оплату труда связано с повышением МРОТ. Но у каждого субъекта РФ по-разному. Некоторые регионы не пересматривали решения об увеличении фонда оплаты труда и сохранили на уровне 30%, как, например, в Ростовской области. Какие-то регионы пересмотрели свои решения и осуществляют переход на отраслевые системы оплаты труда без увеличения фонда, экономя за счет оптимизации численности, вакансий и так далее.

То есть все зависит от решимости администрации, с одной стороны, и возможностей бюджета - с другой стороны.

- Судя по приведенным цифрам, в январе бюджеты регионов были исполнены с профицитом, а за февраль - уже с дефицитом?

- Профицитность региональных бюджетов в январе сохранялась вопреки снижению доходов. С учетом безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней профицит консолидированных бюджетов субъектов РФ составил на 1 февраля 134 млрд рублей. Это на 92 млрд рублей меньше, чем на 1 февраля 2008 года.

Однако в феврале мы увидели, что ситуация изменилась. С учетом безвозмездных перечислений бюджеты субъектов были исполнены с дефицитом 43 млрд рублей против профицита в 226 млрд рублей в феврале 2008 года.

Если январь завершили с дефицитом всего 3 из 82 регионов, то за февраль дефицитными стали уже 51 субъект РФ.

Таким образом, на 1 марта профицит консолидированных бюджетов субъектов РФ составил около 90 млрд рублей.

- Какие регионы в наиболее благоприятной ситуации, а какие пострадали больше всего?

- Мы видим, что высокодотационные регионы оказались в лучшем положении. У них доходы или не просели или просели в небольшой части к уровню прошлого года. Например, высокодотационные регионы Южного федерального округа хорошо себя чувствуют.

- За счет помощи из федерального бюджета?

- Конечно, да. Потому что есть целый ряд субъектов РФ, в которых объем помощи доходит до 80% доходов бюджета.

Наиболее сложная ситуация в тех регионах, у которых были сформированы большие расходные обязательства, а доходы упали. В первую очередь речь идет о таких регионах, как Якутия, в которой налоговые и неналоговые доходы за 2 месяца текущего года упали на 39%, в Ханты-Мансийском АО - на 47%, в Татарстане - на 44%, в Челябинской области - на 37%, в Тюменской области - на 53%, в Ямало-Ненецком АО - на 53%.

- В прошлом году Минфин призывал регионы принимать реальные бюджеты, разве они не отреагировали?

- Многие регионы реально подошли к своим бюджетам. Челябинская, Тюменская, Белгородская области, Ямало-Ненецкий АО сократили бюджеты.

В основном все регионы прислушались к нашему предложению финансировать в первом квартале именно первоочередные расходные обязательства. Это касается зарплаты, социальных выплат населению, расходов на жилищно-коммунальные услуги, обслуживание долга и так далее.

Мы связывали наши рекомендации с тем, что необходимо посмотреть, как будет складываться ситуация в начале года. По итогам I квартала уже можно делать прогнозы по году в целом и принимать более объективные решения по корректировке бюджетов.

Когда мы подготовили свой прогноз по доходам бюджетов субъектов РФ и предложили привести в соответствие с ним расходные обязательства, некоторые регионы сказали, что надо посмотреть итоги первого квартала. В принципе, мы согласились с таким подходом. Тем не менее, сегодня, оказывая поддержку регионам, мы требуем от субъектов гарантий принятия новых параметров бюджета, с учетом рекомендаций Минфина.

Логика такая: если регион хочет поддержку в виде бюджетных кредитов, дотаций на сбалансированность, комфортных писем банкам, необходимо привести бюджет к реальным показателям. Очевидно, что поддерживать расходные обязательства, которые уходят за рамки возможности бюджета - не имеет смысла, и мы так не будем поступать.

- Вы уже начали оказывать поддержку регионам в этом году?

- Мы помогаем отдельным регионам, в которых действительно видим крупные проблемы, сглаживаем ситуацию через бюджетное кредитование. Предоставлены кредиты Кемеровской области на 2 млрд рублей, Московской области на 2 млрд рублей, Белгородской области на 1 млрд рублей, Свердловской области на 1 млрд рублей.

- Какой объем бюджетных кредитов Минфин закладывает на этот год?

- В бюджете уже предусмотрено 20 млрд рублей на эти цели, после внесения поправок мы хотим увеличить эту позицию еще на 150 млрд рублей.

- Как вы оцениваете объемы заимствований регионов в этом году?

- В прошлом году регионы привлекли около 210 млрд рублей кредитов коммерческих банков. Объем рефинансирования старых обязательств мы оцениваем на уровне около 200 млрд рублей. Эти средства будут рефинансироваться примерно наполовину за счет бюджетных кредитов и наполовину - за счет заимствований у коммерческих банков.

- В этом году планируется выделить дополнительно примерно 300 млрд рублей на поддержку регионов, половина из которых в виде бюджетных кредитов, а вторая половина - в виде дотаций. На каких условиях будут выделяться дотации?

- Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ мы будем распределять на основании методики, которую еще предстоит подготовить. Ее мы сделаем ближе к середине года, когда будет окончательно понятна ситуация с бюджетами регионов. Если регионы привели бюджеты в соответствие с реалиями, а денег все равно недостаточно, будем оказывать финансовую помощь.

Распределение будет произведено с учетом недостатка средств для обеспечения первоочередных расходов (оплата труда и начисления, социальные выплаты населению, оплата коммунальных услуг, исполнение долговых обязательств, приобретение питания, медикаментов), а также нового уровня бюджетной обеспеченности (доходов бюджета на душу населения), потому что в этом году у нас складывается совершенно другая картина. По расчетам регионы-доноры стали реципиентами, а регионы-середняки и даже те, которые имели низкий уровень бюджетной обеспеченности, стали донорами. По данным за 2 месяца текущего года регионов, имеющих уровень бюджетной обеспеченности выше среднего по РФ - 31. Напомню, изначально планировалось 12.

- Планируется ли вносить изменения в Бюджетный кодекс, связанные с рядом ограничений по размеру дефицита и долга субъектов в связи с новой экономической ситуацией?

- Действительно, мы планируем внести ряд поправок. В частности, планируем снизить требования по размеру дефицита бюджета субъекта РФ в случае предоставления бюджетных кредитов.

В некоторых регионах применение этого инструмента поддержки будет упираться в действующие ограничения, в соответствии с которыми дефицит регионального бюджета не должен превышать 15% годового объема налоговых и неналоговых доходов. Поэтому для регионов такой дефицит не будет считаться предельным, если он будет сформирован за счет бюджетных кредитов.

То же самое касается ограничений по госдолгу. В настоящее время максимальный размер госдолга субъекта РФ не должен превышать 100% доходов без учета безвозмездных поступлений. Мы предполагаем внести изменения в Бюджетный кодекс, в соответствии с которыми это ограничение не будет действовать, если долг сформирован за счет бюджетных кредитов.

Кроме того, надо учесть, что большой объем средств поддержки со стороны субъектов РФ местным бюджетам будет предоставляться в виде дотаций на сбалансированность. Мы хотим приостановить действующие ограничения, связанные с тем, что межбюджетные трансферты в виде дотаций и других трансфертов не должны превышать 10% от объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

- До какого года?

- До 1 января 2013 года.