Хороший полицейский - богатый полицейский

Москва. 26 декабря - В трех из четырех низовых подразделениях полиции господствует "тип групповых норм", оправдывающих неформальную занятость сотрудников внутренних дел. Ее, эту "вторую занятость", практикуют более трети полицейских. В пятой части коллективов допускают возможность даже незаконных приработков.

К таким выводам пришли исследователи ВШЭ в рамках проекта «Неформальная экономическая деятельность полиции».

Анастасия Дубова с кафедры экономической социологии ВШЭ на основе качественных и количественных эмпирических данных, собранных в России, Болгарии и Казахстане в течение 2010-2013 годов, исследовала экономическое поведение полицейских.

Было проведено 20 полуформализованных глубинных и экспертных интервью с действующими и бывшими сотрудниками правоохранительных органов в трех странах, а также анкетный опрос по 450 полицейских в России и Казахстане и 500 – в Болгарии.

Соотношение типов полицейских и их коллективов даны по итогам опроса во всех трех странах. Предоставить данные отдельно по России в ВШЭ не смогли. Но вряд ли у нас картина более радужна, чем у соседей: если в Болгарии была проведена кардинальная реформа по европейскому образцу, то в России и Казахстане преобразования были менее существенными.

Выявлена, возможно, главная причина безуспешности попыток реформировать российскую полицию. Единственная возможность сдержать включение полицейских в криминальную экономическую деятельность – это поддержка групповых норм, нацеленных на профессионализм и самореализацию сотрудников. Сейчас же стремящиеся к самореализации полицейские очень легко поддаются пагубному влиянию "групповых норм" и становятся более экономически активными.

Легитимация полицейской "халтурки"

В России полиция плохо справляется с функцией обеспечения законности и порядка, часто выступая фактором дестабилизации общества. Сложился чрезвычайно низкий уровень доверия к ней со стороны населения:

по данным опроса Европейского социального исследования, в 2010 году в России он составил 3,53 балла по 10-балльной шкале, что почти вдвое ниже, чем в среднем по Европе – 5,84 балла

подобная ситуация типична для многих стран с переходной экономикой, например, в Болгарии уровень доверия полиции составляет 3,78 балла.

Однако для самих полицейских их поведение уже не является чем-то ненормальным.

После перехода к рыночной экономике у тогдашних правоохранителей сломалось представление о собственном предназначении и о своей необходимости обществу. В начале переходного периода сотрудники органов внутренних дел работали в условиях идеологической неопределенности и финансовой незащищенности. Бывшие «фарцовщики» и «спекулянты» становились высокостатусными социальными группами российского общества, а полицейские перестали ими быть.

Многие сотрудники ушли, на их место пришли новые, уже с другой мотивацией. Они стали искать возможности заработка в близкой им сфере: становились неформальными участниками рынка охранно-силовых услуг, где в это время резко вырос спрос. Сначала это можно было считать отклонением от внутренней нормы, но через 10 лет после начала перехода, неформальная деятельность сама стала нормой.

Хотя законодательство в России запрещает дополнительные заработки для сотрудников полиции, к началу 2000-х годов неформальная деятельность сотрудников силовых структур стала рассматриваться как вполне легитимная. Более того, сложилась система неформальных норм и ценностей, которые поощряют включение в экономическую деятельность. Пока все попытки избавиться от нее не дают заметного эффекта.

Согласно экспертной оценке участников анкетного опроса, 36% сотрудников российской полиции получают неформальные дополнительные заработки (в Казахстане этот показатель составляет 32%, в Болгарии – 25%).

О среднем и высоком уровне распространения неформальной занятости в своем окружении говорили 40% опрошенных.

Около трети сотрудников полиции свидетельствуют о среднем и высоком уровне распространения криминальной деятельности своих коллег.

Авторы исследования уверены, что эта оценка занижена вследствие «сенситивности вопроса и меньшей наблюдаемости этой деятельности: из-за высоких рисков вовлеченные в нее тщательней ее скрывают».

Публично одобряемые в полицейском сообществе виды дополнительного заработка должны быть по возможности безвредными для граждан и не связаны с укрывательством особо опасных преступников.

Среди основных теневых способов заработка:

низкоквалифицированная работа,

предпринимательство,

консультирование в сферах своей деятельности.

К главным криминальным способам заработка исследователи относят:

оформление документов за плату,

неформальная плата вместо штрафа,

услуги сыска и обеспечение безопасности за плату.

Но часто провести четкую грань между «допустимым» и криминальным затруднительно. «Полицейские обладают специфическим административным ресурсом – правом на легитимное насилие. И этот ресурс они в той или иной мере используют в рамках практически любой неформальной экономической деятельности», - отмечается в работе Дубовой. Так, например, оказание услуг по обеспечению безопасности может носить как теневой, так и криминальный характер.

Типы полицейских и их коллективов

В ходе опроса выяснилось, что доля тех, кто при выборе профессии ориентировался на «внутренние» ценности самореализации среди полицейских минимальна – 16%. Доминируют те, кого привлекли социальные гарантии – 39%.

«Полицейские по призванию» (16%) осознанно выбирали профессию, ориентируясь в большей мере на «внутренние» ценности самореализации.

«Ответственные полицейские» (21%) гармонично сочетают ориентацию на инструментальные и «внутренние» ценности. Другими словами, они ответственно подходят к своей профессии, но не готовы при этом жертвовать своим благосостоянием.

«Приверженцы социальных гарантий» (39%) выделяются своей яркой ориентацией на "инструментальные" ценности, т.е. личное благосостояние.

«Полицейские с пониженной мотивацией» (24%) демонстрируют отсутствие ярко выраженных ценностей, что указывает на их низкий интерес к работе вообще и, в частности - в полиции.

Представители подразделений, поддерживающих профессионализм, также оказываются в меньшинстве (24%) в сравнении с подразделениями, где одобряется безделье и единственное средство карьерного продвижения – это социальный капитал, то есть «связи» (34%). Остальные - переходные формы между двумя полюсами. И, опять же, нужно учитывать, что данные о "хороших коллективах" могут оказаться сильно завышенными.

Выявлены следующие доминирующие типы корпоративного поведения в коллективах:

«Будь профессионалом, будь полезен!» (24% подразделений полиции): высокий уровень ориентации на профессионализм и выполнение формальных требований, неформальная экономическая деятельность находится под запретом, а социальные связи не играют никакой роли в построении карьеры.

Тип «Работай качественно и можешь зарабатывать, как угодно!» (20% подразделений) тоже в высокой мере ориентирован на профессионализм, однако это дает неформальное право на любые способы заработка. Здесь социальные связи могут помочь в построении карьеры, но только если работа выполняется на должном уровне.

Тип «Выполняй обязанности, не бери взятки, работай на стороне!» (23% коллективов) ориентирован скорее на выполнение формальных требований, чем качество работы, и это дает неформальное разрешение на теневую экономическую деятельность.

Тип «Ищи связи, не нарушай закон, остальное - неважно!» (34%) отличается неопределенностью норм, а из всех возможностей продвижения по службе работают только социальные связи. С сотрудников здесь не спрашивают каких-либо результатов и сильно не ограничивают возможности неформальной экономической деятельности.

Опасная активность

Максимальную включенность в неформальную экономическую деятельность демонстрирует тип полицейской культуры, где сотрудники совершенно не стремятся к выполнению полицейских функций как на групповом, так и индивидуальном уровне (индекс включенности отдельных респондентов в теневые и криминальные заработки равен 57). Минимальную – тип полицейской культуры, где сотрудники, наоборот, стремятся к профессионализму и самореализации (индекс 34). Разница в вовлеченности – в 1,7 раза.

Групповые нормы – это единственная возможность удержать полицейских от занятия криминальной экономической деятельностью.

Если в коллективе или более крупной группе полиции в норме бездействие и продвижение за счет социальных связей, это обеспечивают стабильное участие сотрудников в криминале и неформальном бизнесе.

Ясно, что полицейских, ориентированных на доход, никакие групповые нормы удержать не могут. Но и «ответственные полицейские», у которых гармонично сочетаются «внешние» и «внутренние» ценности, устойчиво включены в криминальную экономическую деятельность. Беда как раз в том, что полицейские с ярко выраженными ценностями самореализации очень легко поддаются пагубному влиянию групповых норм и становятся более экономически активными. Полицейские с пониженной мотивацией, наоборот, легко сдерживаются с помощью «правильных» групповых норм.

Наиболее проблемными в исследовании называются те типы полицейской культуры, где «включенность сотрудников в неформальную экономическую деятельность является средней или даже низкой, но при этом стабильной. Именно «незначительные» заработки, которые не привлекают внимание контролирующих органов, составляют костяк неформальной экономической деятельности полицейских, обусловливают ее устойчивость и масштабность.

Иван Соловьев, профессор кафедры налогового права Финансового университета при правительстве РФ

Очень условным является отнесение теневого заработка к криминальному или нет. Закон о полиции в принципе однозначно запрещает полицейскому какой-либо дополнительный приработок, кроме научной, творческой, преподавательской деятельности. Допускаю, что в сельской местности полицейский в рамках домашнего хозяйства может выращивать скот, заниматься заготовкой мяса. Запрещать это, наверное, не правильно. Понятно, что он этого не должен делать в форме. И даже без формы не может торговать этим мясом на рынке. Важно формировать в обществе представление о полицейском, который занят только по своей профессии. Тем более, что полицейский, в принципе, 24 часа находится на службе, даже если без формы идет домой. В Америке, Европе полицейскому в голову не придет где-то подрабатывать.

Мы относительно недавно вступили на путь стабильного экономического развития, и полицейские стали получать достойную зарплату и достаточный социальный пакет. В 1990-е годы зарплата была эквивалентна $20-30 в месяц. Людям фактически сказали – выживай, как хочешь. Тогда никому в голову не приходило запретить полицейскому в свободное время охранять обменник или палатку.

Некоторые сотрудники, особенно, обеспечивающих подразделений, у которых рабочий график два дня через два или три через три, свое свободное время не пролеживают на диване, а ищут приработок. Если он грузит вагоны или оказывает транспортные услуги, наверное, особенно криминального в этом ничего нет. Приработок в принципе законный, но он только условно приемлемый, тоже формально недопустимый для сотрудника полиции.

Но приработок приработку рознь. Незаконный заработок – это любое использование своего служебного положения для получения дополнительных доходов. Если полицейский занимается по своему профилю, например, охранником подрабатывает, детективные услуги оказывает, любая предпринимательская деятельность, слишком велик соблазн при такой работе использовать служебное положение. В случае чего, он всегда может достать свое удостоверение. Поэтому такой запрет и установлен.

Не согласен, что незаконными видами экономической активности занята пятая часть сотрудников органов внутренних дел: это получается 250 тыс. из 1,2 млн полицейских. Еще десять лет назад это, может быть, было так. Но сейчас совсем другая ситуация в полиции: при персональной ответственности начальника за своих подчиненных, они начинают выяснять, чем живут сотрудники.

Люди могут хвастаться, что они этим занимаются, но на самом деле ничего не делать. А реально имеющие приработок, как правило, абсолютно латентны, это же должностное нарушение. Уже появились инструменты выявления такой теневой занятости: например, сравнение баз данных о получении патента на частный извоз, или другая информация из налоговой об источниках доходов. Приработок начинает оставлять следы.

В сочетании высокой профессиональной активности и вовлеченности в неформальную экономическую занятость нет ничего необычного. Это характерно для любых социальных групп, для всего общества. Полиция – часть его. Главная проблема для реформы в полиции не в этом: мешает формализм. Наоборот, высокая социальная активность только приветствуется. А держать сотрудника полиции в рамках закона помогают контроль над его доходами и расходами, декларирование собственности, институт поручительства начальников за сотрудника, постоянный контроль со стороны служб собственной безопасности».

Елена Панфилова, директор Центра антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл»

«Данные этого исследования вполне соответствуют нашему представлению о распространенности неформальной и криминальной занятости в полиции. Хорошо, что это исследование проведено, жаль, что его не было до начала реформы полиции.

Вовлеченность в незаконную деятельность связана не с отсутствием этических барьеров. Так устроено, что для части сотрдуникоь это единственный способ достойного существования. В нашей антикоррупционной части реформы полиции один из самых фундаментальных вопросов был, как повысить стимулы и формы занятости, чтобы дополнительная занятость не появлялась. Особенно, связанная с банальным взяточничеством и конфликтом интересов, например, крышевание.

Многое зависит от того, как мотивировать и реформы проводить. В рамках правоохранительной системы есть самые разные формы занятости: места с высоким уровнем оплаты могут быть востребованы людьми с повышенной мотивацией. Но для этого надо очень хорошо знать свой кадровый состав, работать с ним, изучать, обучать. Кадровые службы, психологические, службы отбора, обучения должны качественно работать.

Тогда не будет никакого противоречия. Группу с повышенной мотивацией можно занять должным образом, чтобы они и службе пользу приносили и свой драйв реализовывали, имели соответствующие перспективы карьерного и финансового роста. Это следствие, расследование экономических преступлений. А сотрудники с пониженной мотивацией могут быть заняты на низовых уровнях, работать с подростковой преступностью, участковыми: если они соблюдают нормы, нас это устроит. Американская система кадрового отбора так и называется – кнута и пряника.

У нас же лекальная форма реформ: мы делаем лекало одно для всех. В правоохранительной системе есть разные люди и не для всех это лекало работает. Уровень работы кадровых служб из рук вон плох».

Георгий Сатаров, президент Фонда прикладных политических исследований «ИНДЕМ»

«У меня нет представления о масштабах распространенности неформальной занятости среди полицейских. Оно может быть основано только на собственных исследованиях, но мы этого не делали.

Представляется, что любые виды приработков – относительно законные или криминальные – снижают эффективность выполнения сотрудником внутренних дел его прямых служебных обязанностей. Когда российские профессора работают одновременно в пяти вузах, потому что их зарплата в одном – 20 тыс. рублей, как можно представить эффективность их работы? Хотя все пять мест законны. Примерно то же самое и в полиции».