Люди сами должны решать, сколько стоит час жизни, потраченный на дорогу - гендиректор ФЦПФ

Власти, стремясь удвоить темпы дорожного строительства, развивают в отрасли институты государственно-частного партнерства. Появление законодательства позволило реализовать первые проекты ГЧП, которые уже начали работать. Однако, как и любое другое начинание, развитие ГЧП обречено на преодоление множества препон бюрократического и экономического характера, да и просто привычки реализовывать подряды без какого либо государственно-частного партнерства. О том, как развивается ГЧП в дорожном строительстве, с какими проблемами сталкивается эта схема, какие механизмы пользуются большей популярностью, а также об условиях конкуренции рассказал в интервью "Интерфаксу" генеральный директор ОАО "Федеральный центр проектного финансирования" (группа ВЭба) Александр Баженов.

- Чем в принципе затрудняется использование ГЧП в дорожном строительстве?

- С точки зрения запуска ключевые проблемы почти у всех проектов одинаковые. Самое сложное и дорогое из них - это долгое, мучительное оформление земельных отношений, которое создает большие неопределенности на этом этапе. От ГЧП часто отказываются - не потому, что нет потенциала или не хотят, а потому что все нужно делать "вчера".

Еще один аспект с точки зрения запуска проектов - это реальная дорожная ситуация, особенно в развивающихся городах с большим объемом транзита. Необходимо надежное и качественное транспортное моделирование, но оно развивается очень медленно. В настоящее время ГК "Автодор" интенсивно занимается построением единой федеральной транспортной модели. А вот моделирование участков примыкания региональной сети к федеральной, которое позволяло бы более качественно прогнозировать доходы по использованию новых объектов и их загрузку - это проблема номер два.

Источники расчетов, тарифы - это третья проблема. Мы сейчас участвуем в формировании семи дорожных проектов и сталкиваемся со следующей общей политикой тарифного регулирования в разных регионах. Тарифы на проезд, например, через мост, начинают устанавливаться из расчета: сколько на пароме? - 100 рублей. Значит, говорят нам, должно быть как на пароме или дешевле. Но есть социология, и можно проанализировать: готовность платить, насколько это удобнее и т.п. Все эти аспекты можно смоделировать.

Или если посмотреть на интенсивность трафика на дороге Москва-Одинцово, то мы увидим, что тарифы оказались, может быть, ниже спроса на эту дорогу. Если произойдет насыщение транспортной емкости дороги, то она перестанет выполнять свою функцию скоростного движения. Сейчас можно пока с этим справляться: установить бесконтактные методы взимания платы, организовать реверсивное движение, организовать подходы, что увеличит пропускную способность до определенной степени. Но если потом все будут стоять на этой дороге, значит, вопрос заключается в том, что мы не правильно оцениваем или недостаточно быстро переоцениваем.

Соответственно, проблема номер три - это общая политика региональных администраций, которая заключаются в том, что тарифы устанавливаются исходя не из ценности услуги, а из примитивного популизма. В результате многие региональные проекты, которые могли бы быть самоокупаемыми, начинают просить федеральные деньги.

Недавно Минтранс РФ подготовил нормативные рекомендации по порядку тарифного регулирования в дорожных проектах. И мы видим по целому ряду наших региональных проектов, что их применение позволяет преодолеть этот популистский подход региональных администраций к установлению тарифов, которые приходиться закладывать в финансовые модели.

Четвертая важная проблема, на мой взгляд, состоит в способности региональных администраций прогнозировать социально-экономические эффекты от развития транспортных проектов и использовать их при бюджетном планировании, извлекая возможности для расчета с инвестором. Например, были проведены эксперименты, в рамках которых городские администрации предлагали инвесторам строить платные дороги, а рассчитывались с инвесторами за счет роста местных налогов от нормативного увеличения кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в полосе тяготения дороги. Такого рода механизмы необходимо развивать, что существенно расширит доступность ГЧП.

И пятая проблема заключается в долгосрочности проектов. Их запуск, проведение конкурса и строительство не укладываются в один политический цикл, а окупаемость не укладывается и "в два губернатора". Причем в этом видят повышенный риск в большей степени сами чиновники и эксперты, чем инвесторы. Хотя на самом деле здесь возникает странное противоречие - мы выстраиваем политическую вертикаль, но пользоваться ей для обеспечения долгосрочных решений почему-то не считаем нужным. Нужен политический импульс для перестройки системы реализации долгосрочных проектов.

- Насколько в текущих рыночных и экономических условиях тяжело привлечь финансирование, банковское, прежде всего?

- Сейчас сложились условия, когда оказались одновременно поврежденными и возможности долгосрочных кредитов и возможности финансирования за счет пенсионных накоплений. Формируются новые механизмы банковского кредитования с рефинансированием Банком России кредитов, выданных на инвестиционные проекты, а также остаются возможности использования ФНБ.

- А как развивается использование ГЧП в дорожном строительстве?

- Сейчас в дорожном строительстве методом проб и ошибок сформировалась последовательная, способная к реализации модель привлечения частных инвесторов, которая закреплена в федеральной нормативно-правовой базе и допускает возможность ее активного использования как для федеральных проектов, так и региональных и муниципальных. Это модель концессии с так называемой "платой за доступность" - платой концедента (органа власти) концессионеру (частному инвестору) за эксплуатационную готовность и предоставляемый сервис с использованием объекта на протяжении всего срока обслуживания проекта. При этом возможен сбор платы с потребителей, но она собирается в пользу концедента.

Почему эта модель оказалась привлекательной для всех? Она адекватна основным возможностям возмещения инвестиционных вложений в рамках нашей малосвязанной модели расселения с ограниченным платежеспособным спросом.

Когда модернизируется или строится новый транспортный объект, то формируются три главных эффекта: от использования нового объекта потребителями, более качественная услуга, позволяющая перейти к оплате или к более высокой оплате за использование объекта и, наконец, формируются возможности для более интенсивного экономического развития территорий и роста доходов бюджета. Модель концессии с "платой за доступность" позволяет использовать все три эффекта с учетом динамики их последовательного формирования.

Пока нет достаточного платежеспособного спроса, расчеты с инвестором может поддерживать бюджет. Потом роль тарифной выручки становится все более определяющей по мере роста трафика и платежеспособности потребителей, замещая роль бюджета в "плате за доступность". И, в конце концов, тарифы начинают играть роль регулятора и стимула для более или менее доступного использования объекта и его дальнейшей модернизации.

В моделях, предполагающих окупаемость только за счет коммерческой оплаты, у инвестора возникает намного больше неопределенностей, которыми он должен оказаться способен управлять в момент принятия инвестиционного решения. Так, инвестор должен согласиться с тем, что у нас адекватное и экономически обоснованное тарифное регулирование. Также с тем, что в случае ограничения роста тарифов по каким-либо внешним причинам, его "выпадающие доходы" будут компенсированы концедентом, у которого на это хватит денег в бюджете. Еще он должен согласиться, что предлагаемый в рамках конкурса прогноз трафика, как правило, возникающий из градостроительных норм, является адекватно обоснованным на длительный период времени и, соответственно, пропускная способность сооружения, в которое он инвестирует, будет использована полностью.

В модели концессии с "платой за доступность" есть определенная адаптивность с постепенным перераспределением рисков от публичной стороны, инициирующей проект, в пользу частного инвестора. Такой способ является более эффективным для подготовки конкурсов и запуска проектов, и более привлекательным для долгосрочных инвесторов. Этот способ соответствует международным трендам экономики развития инфраструктуры, и влияния этого развития на экономически рост.

С появлением модели с "платой за доступность" регионы начали постепенно менять свои долгосрочные целевые программы развития дорожной сети. Они начинают готовить и размещать такие проекты. Платежи за доступность планируются в целевой программе, а при принятии решения о запуске проекта оцениваются дополнительные бюджетные эффекты и скорость выхода на самофинансирование расчетов с инвестором за счет тарифной выручки. Мы видим, что по крупным проектам они выходят в режим такого рода самофинансирования примерно в течение 10-12 лет. Если бы применялась к таким проектам чисто коммерческая модель, их нельзя было бы запускать сейчас.

- Вопрос по поводу тарифов, ценообразования, и платы за проезд - на примере обхода Одинцово. Много говорилось о том, что тариф на этом участке сильно отличается от тарифов на трассе М-4 "Дон", где они социально ориентированы, а здесь тариф обоснован экономически. Насколько это верно в данном случае?

- Если я правильно понимаю, кроме капитального гранта, который был задействован в этом проекте, дополнительных субсидий концессионер на сегодняшний день не просит. Более того, насколько я знаю, при сегодняшней загрузке формируются избыточные относительно плановых доходы. Значит, с точки зрения экономики проекта они получают достаточные доходы. Актуальный вопрос состоит в том, что нужно разрабатывать не только механизмы обеспечения рентабельности, но и механизмы, учитывающие избыточные доходы. При этом с точки зрения экономического обоснования любого транспортного проекта необходимо, чтобы выручка позволяла окупать затраты концессионера на строительство, привлечение финансирования и эксплуатацию.

Рост трафика на этой дороге, который идет быстрее прогноза, показывает, что ограничений с точки зрения платежеспособного спроса здесь не существует.

- Ну, это пока реконструируется бесплатная часть.

- А вы думаете, когда ее отремонтируют, она не будет стоять? Будет какой-то баланс. Но по большому счету, люди сами для себя должны оценивать и решать: час жизни тратится на проезд в одну сторону и час жизни - в другую сторону - сколько они стоят, что они получают? Соответственно, это уже исходя из индивидуальных предпочтений и образа жизни. Например, я спрашивал наших молодых сотрудников, которые не находятся на гребне платежеспособного спроса. Вот им важно получать удовольствие от езды. То есть у людей разные ценности. Но, во многом, это вопрос удобства и привычки. Мы же за метро платим? Платим. И здесь я каких-то оригинальных ответов не вижу.

- Насколько, по-вашему, оправдана фиксированность платы вне зависимости от пройденного расстояния?

- На начальном этапе эксплуатации дороги такой подход соответствует интересам и публичного и частного партнеров для обеспечения более быстрой окупаемости. С точки зрения экономии времени для пользователей те 10 километров, которые надо выехать из Москвы по сети дорог общего пользования, вне зависимости от пройденного расстояния, часто занимают гораздо больше времени. Мы проводили социологические опросы при формировании транспортных проектов в Перми, в Нижнем Новгороде, в Уфе и Краснодарском крае. Опросы показали, что существует определенный порог платы пользователей за более качественную услугу транспортной доступности. Поэтому тарифообразование должно быть все-таки не за километр, а за определенную ценность, которую дает использование этой дороги.

- К вопросу о контроле. Тот общественный контроль, который проводится с проектами "Автодора", в том числе общественный контроль с экспертами, обсуждением и пр. Насколько это эффективно?

- Пока мне кажется, что это некая стадия "конкурса красоты". Ценовой и технологический аудит до проведения конкурса направлен на снижение ценовых ожиданий. Если мы делаем проект, по которому требуется государственная экспертиза, сопоставим ли с ней технологический и ценовой аудит по глубине погружения? Международный бенчмаркинг поможет что-то сократить, может быть, даст проектные и технические идеи. А если мы делаем правильную конкурентную процедуру с открытыми критериями конкурса, в рамках которого мы предлагаем зайти инвесторам, в том числе, и со своими техническими решениями - может, именно тогда мы увидим реальные технические и управленческие инновации, за которые участники готовы нести финансовую ответственность? Если мы развиваем конкуренцию на этом рынке и у нас есть достаточное количество проектов, то в рамках конкуренции за проект и сравнении проектов, мы можем выявить наилучшее предложение. Тогда любой публичный аудит лучше включить в процедуру подведения итогов по конкурсу, а не до его проведения. Вопрос в этой плоскости лежит, мне кажется.

- Кстати о конкуренции. Насколько хороша ситуация, когда на рынке есть всего несколько крупных игроков?

- У нас очень хорошая ситуация, гораздо лучше, чем во Франции, где меньше крупных игроков. Было больше, потом они начали постепенно консолидироваться. Vinci консолидировал две или три строительные компании, остался Bouygues, остался Eiffage с точки зрения крупных строительных транспортных проектов. И я не слышал, чтобы возникали новые крупные компании. Чтобы наши компании могли поддерживать свой портфель и перейти от проектов с бюджетным финансированием к проектам, которые несут в себе риски привлечения финансирования, организации эксплуатации, для этого им нужно какое-то "мясо". Если бы у нас было по 15 проектов в год, за которые можно конкурировать, тогда у строительных компаний была бы возможность развиваться на этой проектной базе. Хорошо, что у нас есть несколько крупных игроков, если будет меньше - будет хуже.

- А больше?

- На сегодняшний день пять крупных компаний - это больше, чем проектных возможностей, которые выставляются на рынок. Но было бы целесообразно, если бы у нас это меньше пяти не стало, что позволило бы сохранить конкуренцию на рынке строительных проектов.

- Раз уж мы заговорили про конкурсы, на подведении итогов конкурса по участку ЦКАДа некоторые эксперты критиковали существующую методику оценки заявок. Насколько нынешняя ее ипостась отвечает требованиям, которые необходимо учитывать при подведении итогов, на ваш взгляд?

- Конечно, более активная конкуренция на рынке крупных строительных проектов необходима. Но ее развитие возможно при большем количестве проектов, выводимых на рынок. При ограниченном количестве крупных проектов не смогут выжить много компаний. Строительство дорог требует высококачественной организации процесса управления проектом, развитой кооперации, технологической и проектной базы. Такие проекты способен реализовывать только крупный, эффективный бизнес. Но когда таких проектов немного, то при всем желании политкорректно развивать конкуренцию возникает риск утраты качественно конкурирующих. Конкуренция возникнет на быстро растущем рынке, когда можно сопоставлять компании, но без смертельного риска для проигравших. А в противном случае получается, что "Мостовику" после Сочи теперь нужно что-то срочно и непременно найти, чтобы компания выжила. И тут уже не до конкурсов.

- Перейдем к Керченскому мосту. Есть четко определенный срок - 2018 год, когда должна быть введена в строй переправа, уже выбрано техническое решение в виде совмещенного автомобильного и железнодорожного моста. Насколько реально реализовать проект, учитывая заявленные параметры в части сроков и стоимости, а также с учетом общей внутриэкономической и внешнеполитической ситуации?

- Как вызов - он реалистичный. Какой будет реализация - это мы пока не знаем, на настоящий момент неизвестно, кто будет делать проект.

- Это очень сложная управленческая задача, которую решает государство, совмещая процессы выбора инвестора-подрядчика, схемы финансирования, запуска проектирования, организации строительства, подготовки участков и другие работы. Как участники этого процесса, должны сказать, что качество государственного управления, которое демонстрирует Минтранс в этом проекте, заслуживает самой высокой оценки. Здесь очень много противоречивых исходных данных, очень много интересов, и Минтранс оказывается способным обеспечивать принятие решений, базируясь на объективных критериях.

Возможность строительства моста за четыре года подтверждается при условии планирования и параллельного запуска проектирования и строительства. Сегодня подобного опыта у нас не так много, и весь тот опыт, который накоплен при строительстве мостов во Владивостоке, сейчас мобилизован Минтрансом для реализации этого проекта.

Есть примеры строительства таких крупных мостовых сооружений в мире. За время работы над проектом мы встречались со специалистами из Китая и Италии, которые демонстрировали нам свой опыт строительства таких сооружений и свое видение, как можно организовать строительство за три года. И ключевое значение в этом проекте имеют вопросы организации управления проектом, логистики, развития производственной базы. Поэтому ни одна маленькая компания не сможет этого сделать, она просто будет по очереди задумываться над каждым из вопросов.

Проект вызвал большую дискуссию. Во-первых, это выбранное техническое решение и цена. Исходя только из умозрительных технических решений, но без учета детального анализа большого объема уже выполненных изысканий и согласования условий от различных вовлеченных в проект государственных органов, вдруг возникали неожиданные сенсационные цифры. Одни предлагали построить за 44 млрд рублей, предлагая тоннель, который невозможно построить, исходя из геологической обстановки, объема перевозок, технических требований РЖД. Другие - построить за 170 млрд рублей, но только мост пока двухполосный, и железную дорогу пока только одну. И это при том, что результаты исследования трафика показывают, что они исчерпают пропускную способность уже через четыре года. Так что экзотических вариантов было много. Тот, который на сегодняшний день принят, технически и экономически обоснован.

Другой вопрос, недавно решенный правительством - это выбор формы реализации проекта. Определена форма госзакупки у единственного исполнителя. Это довольно необычная закупка, совмещающая проектирование и строительство в рамках ФЗ-44. В качестве альтернативы предлагалось рассмотреть долгосрочное инвестиционное соглашение (ДИС) с государственной компанией "Автодор". По срокам запуска проектных и строительных работ эти подходы сопоставимы. По условиям обеспечения сроков и стоимости работ - при госзакупках требуются банковские гарантии. В рамках ДИС привлекаемый частный партнер рисковал бы объемом своего участия в капитале проектной компании. По условиям привлечения финансирования на кассовый разрыв между бюджетными проектировками и графиком строительства, ДИС был более эффективен. Но эта проблема была снята после внесения изменений в программу развития Крыма, сформировавшую окончательный график финансирования госзаказа без трехлетнего "хвоста".

Третий вопрос, сформулированный в проекте распоряжения правительства по строительству моста - как обеспечить соблюдение цен и графика. В рамках госзакупок при условии отсутствия проектной документации от исполнителя требуется государственная гарантия или иная форма обеспечения в объеме до 30% от стоимости проекта по риску роста стоимости строительства помимо обычной гарантии по авансовым платежам. Сколько стоят такие гарантии? Если на срок более 3 лет, то для российских банков требуется 100%-ное резервирование, что приводит к существенному росту стоимости проекта для исполнителя.

- То есть, учитывая сжатые сроки, использовать процедуру госзаказа оказалось логичнее?

- Аргументы есть в пользу и той, и другой схемы. С моей точки зрения, более логичным было бы использовать процедуру долгосрочного инвестиционного соглашения. При процедуре государственного заказа существует относительная простота, управляемость и подконтрольность. И, конечно, основная масса средств - это федеральный бюджет.

Однако особенность этого проекта состоит в том, что мост имеет потенциал возвратности. И этим пренебрегать не стоит. По результатам анализа платежеспособного спроса, анализа тарифного регулирования железных дорог, выполненного профильным институтом, был сделан вывод: за 20 лет (с 2018 по 2038 год) мост мог бы потенциально дать 441 млрд рублей доходов. Это больше, чем сумма, которая требуется на строительство. Около половины этих средств - это железнодорожные доходы, четверть - доходы от грузового транспорта с массой свыше 3,5 тонн и четверть - весь остальной автомобильный транспорт. Легковой транспорт можно от платы освободить, хотя в какой-то момент мы, безусловно, выйдем на насыщение пропускной способности, и не будет других способов регулирования, кроме введения платности. Грузовой транспорт может оплачиваться, а железнодорожный у нас оплачивается везде.

Таким образом, есть большой потенциал возвратности средств - капитальных затрат и операционных затрат. Он позволяет возвращать деньги государству или инвестору и экономить сейчас бюджетные деньги, привлекая заемное финансирование, например, за счет тех же средств ФНБ, и рассчитываясь, когда объект начнет работать. Это позволит снимать текущую бюджетную нагрузку, которая и без того сложная. В этом состояли дополнительные аргументы в пользу ДИС.

ОАО "Федеральный центр проектного финансирования" (ФЦПФ) - 100%-ое дочернее общество ВЭба. Одним из основных направлений деятельности компании является подготовка проектов развития городского и дорожного хозяйства на принципах ГЧП. ФЦПФ отвечает за их структурирование, финансирование предпроектных работ и берет на себя привлечение стратегических и частных инвесторов. В числе проектов компании значатся: финансирование предпроектных изысканий и подготовка финансово-экономического обоснования по проекту строительства транспортного перехода через Керченский пролив, формирование проектов строительства моста через Волгу в Нижегородской области, строительства автомобильной дороги Стерлитамак - Кага - Магнитогорск, создания нового выезда из города Уфы на М-5 Урал, реконструкции автомобильной дороги Пермь - Березники и экспертиза финансовой модели проекта строительства IV секции М-4 "Дон".